舊框架與新思維:馬英九應有的外交作為

張麟徵
(台灣大學政治學系名譽教授)


一 認清形勢不硬闖

馬英九尚未就職,外交動向也不明朗,但是從其外交政策白皮書來看,至少他對中華民國的國際處境相當瞭解,知道所有的外交難題都來自兩岸分治,中共的競爭與牽制。馬英九也決定要面對這個問題,直接與中共溝通,釜底抽薪。「活路外交」、「活路模式」大約就是這個意思。

筆者早年曾說過,台灣通往國際社會最短的道路就是經過北京,但那是在台獨勢力尚隱晦不明,並未坐大之時,爭取北京善意與信任或有可能。待台獨勢力取得政權,大搞「烽火外交」,兩岸剛萌芽的互信隨即蕩到谷底,外交戰場上豈有不全面封殺之理?目前民進黨雖然敗選,但所謂的台灣主體意識還甚囂塵上,當陳水扁猶沾沾自喜於「綠化國民黨成功」之際,北京縱然對馬英九上台充滿期待與友善,但在看清台北未來動向之前,又豈會在國際空間上全面鬆手?馬英九應看清這個現實。

二 拋卻舊框架,建立新思維

馬英九在其外交白皮書中主張:「在兼顧尊嚴前提下,從共同利益出發,以『九二共識』為基礎,在互不否認的情況下,與對岸展開務實協商,尋求彼此可以雙贏的平衡點,也就是『活路模式』」。這種想法,基本上就是一種新思維,因為在李登輝與陳水扁時代,他們是不屑於去與北京談國際空間,也不接受「九二共識」的。

但是徒有新思維,如果不能掙脫舊框架,還是難以發揮新思維充分的功效。何謂舊框架?舊框架就是計較邦交國的多寡,國際組織能否有所突破,元首訪問或過境非邦交國能否達陣等,以此來衡量外交成就,彰顯台灣的「主權」地位,凸顯個人的風光與累積政黨的選票。卻從來不去深思,新建交的邦交國要付出多少的代價?對台灣有多少好處?國際組織的參與是為參與而參與,還是參與之後對國家有多少利益,我們在該國際組織中發揮了多大的影響力?元首出訪或過境了非邦交國之後,雙方關係是增強了或惡化了?所有這些活動是改善了兩岸關係,增強了台灣安全,還是適得其反?

這些舊框架基本上是意識型態掛帥的產物,反映的是對抗思維。外交既是內政的延長,內政上猛打意識型態牌,外交上當然也就只能搞這些虛無的東西。意識型態既然掛帥,虛耗就成了台灣的宿命,經濟如此,教育如此,兩岸如此,外交當然也如此。

馬英九的新思維並未擺脫陳水扁舊框架的影響,不然,不會在當選後立即表達訪問美日的願望。馬英九說參加奧運或與胡錦濤會面都非當務之急,相當正確。因為眼下他最該做的是:在內部,做好政權接收及執政準備;在兩岸,重新修復兩岸協商機制。同理,訪問美日也無急迫性,更何況他之前已經訪問過這兩個國家,相互之間已經有很好的互動與瞭解?

因此,馬英九雖有新思維,但是顯然不周全。可以補強的新思維還有些甚麼?那就是:外交應該為國家與人民的利益服務;外交應該追求可以達成的目的,而不是虛幻的意識型態;外交應該營造雙贏,而不是損人不利己的自以為是。

在這個經濟全球化的時代,外交追求的主要目標,除了安全,就是經濟利益,不是虛名。現在國際上進行的元首外交,不是透過談判強化本國的安全,就是透過訪問抱回大金額的訂單,決不是像台灣這樣搞個人風光或虛無意識,到處灑銀子,回來再「驕其妻妾」的做法。

民主政治應以民為主。天大地大,沒有人民大。「台灣走出去」,或元首走出去能否實現,並沒有那麼重要,重要的是讓人民能走出去。如果南韓人民可以免簽證赴美停留三個月,為甚麼台灣的中國人不能?如果拿香港特區護照都可以免簽證入境一百三十餘國及地區,為什麼拿中華民國護照不行?這裡有太多外交工作可以努力的空間,這些空間的開拓,可以讓人民感受到實質的、直接的「尊嚴」。而這些空間的開拓不會碰觸兩岸禁忌,有很大的成功機會。馬英九為甚麼要專走遍佈荊棘的舊路呢?

三 擇易而行累積善意

在經過激進台獨路線衝撞的夢魘之後,北京其實極欲抓住當前台灣政黨輪替的機遇,釋出善意,爭取台灣民心。不過北京在釋出善意時,也有其堅持與顧忌。堅持的是,「一個中國」的原則絕不能動搖,顧忌的是,如果讓步在情勢改變後是不能補救的話,就不能輕易鬆手。

撇開北京這些堅持及顧忌,台北其實還是有許多可以發掘的空間,可以善加利用,像博鰲論壇就是一例。因為蕭萬長的兩岸共同市場基金會原就是論壇會員,蕭雖然當選副總統,但尚未就職,兩岸都可以模糊處理,因此促成了「胡蕭會」、「蕭陳會」,使兩岸氣氛大幅好轉。

外交休兵,停止互挖牆角,看起來也有機會實現。因為外交休兵不過是現狀就地凍結,對雙方都有好處,既可以節省兩岸的外交經費,避免虛擲人力,也免得被小國訛詐,傷了兩岸人民和氣。最主要的還是因為這不牽涉到複雜的「一中原則」,「一中各表」。如果情勢變更,台獨勢力再取得政權,北京要將這些善意一筆勾銷,重啟外交鬥爭也不困難。

消極的外交休兵雖然對台灣的外交沒有積極加分的功效,但是至少也不再有失分的可能。從這裡出發,兩岸還可以談談領務上的合作,譬如互在對方邦交國設立領務單位的可能性、可行性等等。 

四 參與國際組織高難度

至於台北現在一心懸念的參與國際組織,如聯合國、世界衛生組織,要有所突破可是高難度。國際政治講的是實力,中華民國一旦被迫退出政府間國際組織,再談參與,實在是不可能的事。兩蔣時代非常明瞭此一情況,所以不做這種徒勞無功之事。李登輝在1993年推出重返聯合國之舉,基本上是出於不問結果,只重過程,為台獨張目的動機。接下來民進黨的做為,也是延續這種「鬧越大越好」,讓台獨引起國際社會注意的政策。

國共兩黨雖然是死對頭,但都主張一中原則,反對一中一台、兩個中國,所以那個時代兩岸在國際組織中打的是「代表權」之戰。但從李登輝以迄民進黨時代,「代表權」之戰落幕,代之而起的是隱晦的,甚至明白的「主權」之戰。台北放棄了「一中原則」,不再挑戰北京在國際組織中的中國代表權,只希望以變質的中華民國,或虛擬的台灣主權地位參與或加入聯合國。兩岸之間的爭執因之更形惡化。

從馬英九支援的「重返聯合國」公投案內容來看,他對這個外交戰的定位,立場是模糊的。他既不想打「代表權」之戰,也不想打「主權」之戰,因為這兩者台灣都打不贏。馬英九也說不清他要甚麼,只說參加的名稱要有「尊嚴」,身份是先觀察員,後會員。甚麼叫做有「尊嚴」?「中華台北」有尊嚴嗎?觀察員的身份有尊嚴嗎?甚麼樣的會員身份才恰如其分?現在我們想參與的國際組織,不論是聯合國,或其專門組織,如國際貨幣基金、世界銀行,其會員都是主權國家,世界衛生組織中有所謂的準會員國,他們都是附屬領土,由其母國帶領加入。如果兩岸坐下來談,能談出一個雙方都能接受,模糊的新會員稱呼與身份來嗎?就算這個問題能解,北京前述的顧忌能解嗎?

新政府的外交強調務實,參與國際組織的事就不必急在一時吧!

五 改善與重要國家的實質雙邊關係應是政策重點

中華民國現有邦交國23個,數目與蔣經國時代差不多,只是有意義的國家更少,像南韓、沙烏地阿拉伯、南非等中等國家都與我們斷交了,填補數字的多是並無象徵意義的小國。這樣的邦交國多幾個少幾個,對中華民國的存在又有何實質影響?對我們有重大影響的是大國,如美、日、歐盟及亞協等國家,但這些國家有其自身利益要照顧,永遠不會與我建交。因此,發展與這些國家,特別是美國的實質關係才是當務之急。

台美關係在民進黨政府時代,因為陳水扁的躁進台獨做為,受創嚴重。馬英九當選之後,雖然薄瑞光說對於未來台美關係深具信心,相信台美之間未來四年會有非常好(excellent)的關係發展,但實際上並不盡然。

事實上,美國對陳水扁與馬英九的擔心是不一樣的。美國兩岸政策的精髓簡單的說就是:分而不裂,和而不統,維持現狀。因此,一再以公投、終統等激進台獨做法衝撞現狀的陳水扁,讓美國傷透了腦筋,因而對馬英九的上台充滿期待,但是美國也擔心馬英九可能過度傾中。

最近美國國會研究處針對台灣大選提出了一份報告,文中不僅擔心兩岸和解會損及美國利益,也擔心台灣不再按照美國要求大幅向美採購軍備。顯然,即使馬英九在前年訪美之時,對美國信誓旦旦,在外交白皮書中,又一再對美輸誠:決心承擔自身防務,購買必要防衛性武器,將國防預算從占GDP的2.4%上修到3%;支援美日安保體制,改善台日關係等,美國仍然擔心馬英九會否走向另一個極端,即和而趨統。

美國其實根本不用擔心,馬英九不僅信誓旦旦,八年不談統一,終極統一現在也不提了。我們以為,台灣當然應該與美國維持友好親密關係,但是不能不計代價,沒有原則。像是對美軍購,我們反對照單全收。現在政府債台高築不說,兩岸關係緩和在望,有甚麼理由花大把鈔票買軍火?再說預算有排擠效應,提高國防預算,健保社福的大窟窿怎麼填?更何況我們的軍購基本上與維護台灣安全關係少,主要還是分攤美日安保,圍堵大陸的負擔罷了。

六 做好平衡太平洋兩岸的支點

其實馬英九的外交主軸是親美、遠中、不仇日,美國的擔心是過慮了。我們倒是以為,在華府與北京間,馬英久必須拿捏好分寸。台灣不僅拚經濟需要大陸合作,國際空間、海峽安全不是也要仰賴大陸的善意嗎?即使因為美國牽制,不能向中傾斜,至少也得是親美、友中,平衡處理。如果拿這個尺度來檢驗馬英九,選前選後,他在美中之間的平衡桿操作顯然不好。

大陸雖然不計較馬英九選舉期間,諸多針對大陸不友好的「選舉語言」,反而刻意釋放善意,先是胡錦濤在與小布希的通話中,主動提及「九二共識、一中各表」,再又鬆手成全蕭萬長的博鰲之行,目前又配合馬蕭直航、觀光客等政策的實施,給足馬英九面子。台灣固應抓住難得的兩岸友好氣氛,但不宜軟土深掘。

首先,選舉已過,馬英九對兩岸關係的發言應該回歸理性、慎重。對於兩岸關係上一些基礎原則,不應輕率碰觸。像是最近馬英九與諾貝爾經濟學獎得主麥斯金的對談中,據報導「兩人都認為,應先把『一中』問題從談判桌上拿掉」。無論是乍看還是深入推敲,這句話都啟人疑竇。

首先,在國共兩黨間,「一中」是原則,而不是問題。其次,國共對「一中原則」並無異議,有異議的是對「一中」的內涵看法不同。其三,現階段國共都未建議將「一中原則」端上談判桌,以免治絲益棼。馬麥二人的上述說法因此給人想翻案、或想一步到位的遐想。

其實北京在推動兩岸經貿交流上,本來就不希望將「一中原則」捲入。據報導,北京對台北片面宣佈的直航、觀光客來台等日程,抱持相當保留態度,認為以這種速度,一下就將兩岸經貿等議題談完,豈不馬上就得面臨和平協議、國際空間等政治議題?在兩岸關係回溫不夠的情況下,可能反弄巧成拙。

其次,要讓台灣這個支點在大陸與美國間維持平衡,關照台灣階段性的利益,馬英九必須在屬於中國人共同利益的議題上,站穩自己的立場。雖然不必為大陸遮蓋,但也不必做西方反華的馬前卒。以西藏問題為例,即使不談主權是否高於人權,在沒有弄清楚三一四西藏騷動,究竟是誰先挑釁,北京是否違反了西藏的人權前,馬英九就率爾發言,聲援西藏,辱罵大陸,就失之輕率。

美國支援台灣與西藏的理由都是要藉此牽制中共,遏制其崛起,甚至裂解中國。台北雖然與北京有矛盾,但也有共同維護中國領土主權完整的利益交集。捨此,馬英九與陳水扁在意識型態上就沒有差別,我們就沒有非支援馬英九不可的理由,北京也就沒有配合馬英九起舞,釋放善意的理由。

  1. 04. 21脫稿